某市财政局关于如何正确认识与防范化解地方政府债务风险的调研报告

　　党的XX报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。中央经济工作会议要求，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。中共中央政治局会议也提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。可以说地方政府债务问题已经成为政府工作的最重要任务之一。地方政府债务问题为什么会出现？为何会发展成如此严峻的态势？我们该如何正确认识与防范化解地方政府债务风险？本报告立足XX政府债务实际情况，围绕正确认识与防范化解地方政府债务风险进行调研，现将本次调研结果汇报如下：

　　一、地方政府债务概述

　　（一）地方政府债务本质

　　我国绝大多数地方政府财政收入持续小于财政支出，地方财政收支长期存在显著缺口，导致地方政府长期大量举债，是地方政府债务问题最核心的事实之一。自1994年分税制改革后，中央政府与地方政府逐步形成“财权上移，事权下沉”的局面。同年颁布的《预算法》中明确规定，地方政府不得在预算中列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府也不得通过发行地方政府债券融资。在经济社会发展过程中，地方政府履行提供公共服务职能的水平客观上要不断提升，需要有相应的财政支出作支撑。但分税制改革后，地方财政收入的扩增受到严格限制，“财权上移、事权下沉”的局面在很大程度上加剧地方财政收支缺口。此后，地方财政收支缺口的弥补方式主要有以下三种：其一，是中央财政对省级地方政府的转移支付。由于“事权下沉”，越是到基层地方政府提供公共服务所需要的财政支出比重就越大，造成中央转移支付落实到基层之后，很多地市、县区财政收支缺口仍远多于转移支付的数额。其二，通过地方政府性基金预算收入渠道为财政支出融资。这一渠道主要包括土地出让金等非税收入，成为地方政府弥补财政缺口的重要来源。然而，随着房地产市场调控政策的不断加强，土地出让金收入的不确定性增加，进一步加大了地方财政压力。其三，地方政府通过设立融资平台公司等方式，以企业名义进行融资，这些融资平台公司的债务最终往往由地方政府承担，形成了隐性债务。

　　（二）地方政府债务的主要类型

　　地方政府债务主要分为显性债务和隐性债务两大类。显性债务是指地方政府依法合规发行的地方政府债券，这部分债务在《预算法》和相关法律法规的框架下进行管理，具有较高的透明度和规范性。隐性债务则包括地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）项目、政府购买服务等方式形成的债务，这类债务通常未纳入政府预算管理，透明度较低，风险较大。近年来，随着地方政府债务规模的不断扩大，隐性债务问题日益突出，成为地方政府债务风险的主要来源之一。

　　二、地方政府债务问题的成因分析

　　（一）体制性原因

　　财权与事权不匹配：如前所述，1994年的分税制改革确立了“财权上移、事权下沉”的格局，使得地方政府在提供公共服务方面承担了更多的责任，但财政收入的增长却相对有限。这种体制上的不平衡导致地方财政收支缺口不断扩大，迫使地方政府不得不通过举债来维持基本的公共服务供给。

　　2. 财政转移支付制度不完善：尽管中央财政对地方的转移支付在一定程度上缓解了地方财政压力，但由于转移支付制度的不完善，资金分配的公平性和效率性仍有待提高。特别是对于一些经济欠发达地区，转移支付的力度和效果往往不尽如人意，难以有效解决地方财政收支失衡的问题。

　　3. 地方财政自主权受限：在现行的财政管理体制下，地方政府在税收政策、财政支出等方面自主权较小，难以根据本地实际需要灵活调整财政政策。这不仅限制了地方政府的财政创新能力，也在一定程度上加剧了地方财政的困难。

　　（二）政策性原因

　　经济发展目标导向：长期以来，我国地方政府普遍将GDP增长作为重要的政绩考核指标，为了追求经济增长，地方政府往往会采取大规模投资、基础设施建设等措施，这不仅需要大量的资金投入，也容易导致债务规模迅速膨胀。

　　2. 金融监管滞后：在地方政府债务问题的发展过程中，金融监管的滞后也是一个不容忽视的因素。一些地方政府通过设立融资平台公司等方式，绕过法律法规的限制进行融资，这些行为在初期往往缺乏有效的监管，导致隐性债务问题逐渐积累。

　　3. 债务管理机制不健全：虽然近年来国家出台了一系列政策文件，加强对地方政府债务的管理和监督，但在实际操作中，债务管理机制仍存在诸多不足。例如，债务风险预警机制不完善，债务信息透明度不高，债务审计和问责机制不健全等，这些问题都影响了地方政府债务风险的有效防控。

　　（三）社会经济环境变化

　　房地产市场调控：近年来，国家加大了对房地产市场的调控力度，土地出让金收入的不确定性增加，这对依赖土地财政的地方政府造成了较大的冲击。一些地方政府在土地出让收入减少的情况下，不得不通过其他途径筹集资金，进一步增加了债务负担。

　　2. 经济增速放缓：随着我国经济进入新常态，经济增速有所放缓，地方财政收入增长速度也随之下降。在这种背景下，地方政府在保持必要的公共服务支出的同时，面临更大的财政压力，债务问题更加凸显。

　　3. 外部环境不确定性：国际经济形势的变化也对地方政府债务问题产生了影响。全球经济复苏乏力、国际贸易摩擦加剧等因素，都可能导致地方经济受到冲击，进而影响地方政府的财政状况。

　　三、地方政府债务风险的现状及影响

　　（一）债务规模持续扩大

　　根据最新统计数据显示，截至20xx年底，全国地方政府债务余额达到XX万亿元，其中显性债务XX万亿元，隐性债务XX万亿元。从债务结构来看，显性债务主要集中在经济较为发达的东部地区，而隐性债务则在中西部地区更为普遍。总体来看，地方政府债务规模持续扩大，债务风险逐渐累积。

　　（二）债务风险逐渐显现

　　偿债压力增大：随着债务规模的不断扩大，地方政府的偿债压力也在不断增加。特别是在一些经济欠发达地区，财政收入增长缓慢，债务偿还能力较弱，部分地方政府已经出现了债务违约的风险。

　　2. 金融风险传导：地方政府债务问题不仅影响自身的财政健康，还可能通过金融系统传导至整个经济体系。一旦地方政府债务违约，可能会引发金融机构的连锁反应，导致金融市场的不稳定。

　　3. 影响民生改善：地方政府债务问题的存在，使得部分地方政府在民生领域的投入受到影响。例如，教育、医疗、社会保障等公共服务的资金保障不足，影响了人民群众的获得感和幸福感。

　　（三）对经济社会发展的制约

　　抑制投资活力：高企的地方政府债务使得部分地方政府在基础设施建设和产业发展方面的投资能力受限，影响了区域经济的长远发展。

　　2. 影响营商环境：债务问题的累积，可能导致地方政府在招商引资、优化营商环境等方面的积极性下降，影响市场主体的投资信心和经营预期。

　　3. 制约财政政策空间：地方政府债务问题的存在，使得财政政策的实施空间受到限制。在应对经济下行压力时，地方政府难以通过增加财政支出来刺激经济增长，影响了宏观经济政策的效果。

　　四、正确认识与防范化解地方政府债务风险

　　（一）树立正确的债务观

　　理性看待债务：地方政府债务本身并非完全是负面的，适度的债务可以促进地方经济社会的发展。关键在于如何合理控制债务规模，确保债务风险处于可控范围内。

　　2. 强化风险意识：各级政府要充分认识到地方政府债务风险的严重性，增强风险防范意识，建立健全债务风险防控机制，确保债务风险得到有效管控。

　　（二）完善债务管理制度

　　加强债务限额管理：严格按照国家规定的债务限额，合理确定地方政府债务规模，防止债务过度扩张。同时，建立科学的债务限额动态调整机制，根据地方经济社会发展情况适时调整债务限额。

　　2. 完善债务信息披露：提高地方政府债务信息的透明度，定期向社会公开债务规模、结构、用途等信息，接受社会监督。通过透明的信息披露，增强市场对地方政府债务的信心，降低融资成本。

　　3. 强化债务审计和问责：加大对地方政府债务的审计力度，严肃查处违规举债、隐性债务等问题。对违反债务管理规定的责任人，依法依规进行问责，形成有效的震慑作用。

　　（三）优化财政体制

　　推进财权与事权相匹配：深化财政体制改革，合理划分中央与地方的事权和财权，减轻地方财政压力。通过调整税收分成比例、扩大地方税源等方式，增强地方财政的自主性和可持续性。

　　2. 完善转移支付制度：优化中央对地方的转移支付制度，提高转移支付的公平性和效率性。特别是加大对经济欠发达地区的支持力度，帮助这些地区缓解财政压力，促进区域协调发展。

　　3. 鼓励地方财政创新：支持地方政府在法律法规允许的范围内，探索适合本地实际的财政管理创新模式。通过引入社会资本、优化财政支出结构等方式，提高财政资金的使用效益。

　　（四）推动经济发展转型

　　优化产业结构：引导地方经济向高质量发展方向转型，大力发展高新技术产业、现代服务业等新兴产业，提高地方经济的竞争力和可持续发展能力。

　　2. 提升财政收入质量：通过优化营商环境、减轻企业负担等措施，激发市场主体活力，促进地方经济稳步增长，提高财政收入的质量和稳定性。

　　3. 加强债务风险监测：建立健全地方政府债务风险监测预警机制，实时监控债务规模、结构、偿债能力等关键指标，及时发现和处置潜在风险，防止债务风险演变为系统性风险。

　　五、结语

　　地方政府债务问题是当前我国经济社会发展中的一个重要课题。面对复杂的国内外环境，各级政府要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持稳中求进的工作总基调，积极稳妥地推进地方政府债务风险的防范化解工作。通过完善债务管理制度、优化财政体制、推动经济发展转型等多方面的努力，确保地方政府债务风险得到有效控制，为实现高质量发展创造良好的财政环境。

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