政府和社会资本模式（PPP）存在的困难及问题

　　在地方融资受限的背景下，PPP模式被委以重任成为各地方政府稳增长的“救命稻草”。PPP为社会资本释放创造性、能动性和激发竞争活力提供了广阔的发展空间和市场方向。从实践来看，PPP应用模式的创新、范围的扩展、功能的升级已经领先现阶段政策制定，目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，在实际操作层面还存在一些问题亟待解决。

　　PPP模式下“建设单位”的认定

　　根据《建筑工程施工许可管理办法》（住房和城乡建设部令第18号），在传统政府投资项目建设施工前，应由建设单位依法申领施工许可证。目前实践中，基本上倾向于认为PPP项目公司担任了传统模式下“建设单位”的角色，这一点可以从实践中监理单位的选择、施工许可证的办理、工程二次发包等具体工作的责任主体及相关法律文件的签署主体等方面得以论证，但严格来说，现行有效的PPP各项法律政策并未明确“PPP模式下项目公司即视为传统工程相关政策中的建设单位”这一问题。这导致在实际操作中，对于“建设单位”身份的确认存在一定的模糊性，进而影响到项目的顺利推进。为了确保PPP项目的合法合规性，建议国家相关部门尽快出台相关政策，明确PPP项目公司在项目中的法律地位，特别是其作为“建设单位”的权利与义务，从而减少因法律空白带来的不确定性，保障各方权益。

　　2. BOT模式下施工许可证等开工许可手续办理

　　实务中，项目前期涉及的相关立项、用地审批等手续一般是以项目实施机构名义办理的，尽管根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔201x〕2231号）相关规定，在PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。但在实务中，BOT模式下土地使用权归政府所有，而为保障项目公司正常使用项目用地，会在项目合同中进行一些特殊处理（主要为无偿提供给项目公司使用），这种情况会导致项目公司在申领施工许可证等证件时因不是土地使用权权属主体，无法申领施工许可证。针对这一问题，一方面需要地方政府在项目合同中明确土地使用的具体条款，确保项目公司的合法权益；另一方面，国家层面也应考虑出台相关政策，允许项目公司在特定条件下代为行使土地使用权人的部分职能，简化相关手续办理流程，提高项目推进效率。

　　3. PPP项目融资整体依旧较难

　　融资问题是PPP项目推进过程中的一大难题。虽然近年来各级政府及金融机构对PPP项目的支持力度不断加大，但由于PPP项目投资周期长、资金需求大、回报机制复杂等特点，使得社会资本参与的积极性受到一定限制。特别是在当前经济下行压力较大的情况下，金融机构对PPP项目的信贷支持更加谨慎，进一步加剧了项目融资难度。为此，建议国家层面进一步优化PPP项目的融资环境，通过设立专项基金、提供贷款贴息等方式降低项目融资成本；同时，鼓励和支持金融机构创新金融产品和服务，为PPP项目提供更加灵活多样的融资渠道。此外，还可以探索引入保险资金、养老基金等长期资本参与PPP项目投资，拓宽资金来源渠道，分散投资风险。

　　4. PPP项目风险管理机制有待完善

　　随着PPP模式的广泛应用，项目风险管理的重要性日益凸显。然而，由于缺乏系统的风险评估和管理机制，导致在项目实施过程中面临诸多不确定因素，增加了项目失败的风险。对此，一是要加强项目前期的风险识别和评估工作，建立科学合理的风险评估模型，全面分析可能存在的各种风险点，并提出相应的应对措施；二是要建立健全风险分担机制，明确政府和社会资本双方的责任边界，合理分配各类风险，确保项目顺利实施；三是要加强项目执行过程中的动态监控和调整，及时发现并解决潜在问题，防止小问题演变成大隐患。通过上述措施，可以有效提升PPP项目的抗风险能力，保障项目的可持续发展。

　　5. PPP项目绩效考核体系需进一步健全

　　绩效考核是衡量PPP项目成功与否的重要标准之一。然而，由于缺乏统一规范的绩效评价指标体系，导致在实际操作中难以客观公正地评价项目效果。为此，建议国家层面加快研究制定适用于不同类型PPP项目的绩效考核办法，明确考核内容、方法和程序，确保考核结果真实可靠；同时，要注重发挥第三方专业机构的作用，引入独立审计、评估等手段，增强考核的透明度和公信力；还要建立健全激励约束机制，将绩效考核结果与政府补贴、项目续约等挂钩，激发社会资本参与PPP项目的积极性。

　　总之，PPP模式作为一种新型的公共基础设施投融资方式，在推动经济社会发展中发挥了重要作用。但要实现其长期健康稳定发展，还需要政府、企业和社会各界共同努力，不断完善相关政策法规，优化项目运作机制，强化风险防控能力，提升绩效管理水平，共同推动我国PPP事业迈上新台阶。未来，在深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我们有信心也有能力克服前进道路上的各种困难和挑战，让PPP模式在服务国家战略、增进民生福祉方面发挥更大的作用。

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